振兴东北老工业基地的财税政策取向

　　一、中央财政介入的理论依据与现实判断

　　(一)中央财政介入的理论依据：公共产品理论

　　我们知道公共财政的主要职能是提供公共产品和公共服务。公共产品按提供主体和受益范围又可分为全国性公共产品和地方性公共产品。全国性公共产品是由中央政府提供的，凡本国公民都可以无差别地享用它所带来的利益。这部分公共产品主要包括国家安全、社会稳定、外交以及国民经济稳定协调发展等。我们看到在东北三省的发展过程中，不同程度地存在以上公共产品供给的不足，需要中央财政适时加大介入力度。

　　按照缪尔达尔的理论，一国经济发展中出现的区域性经济发展差异，会因为“累积性因果循环”的作用而越来越大，且难以自动消除，需要中央政府运用财政、税收、金融、产业政策等多种宏观调控手段进行干预，以消除这种差异对整个国民经济的不利影响。国际上，如德国在统一进程中主要采取了转移支付的方式，有力地缩小了东西部地区之间发展差距;日本主要采取了专项税收优惠的方式优化资源配置，取得了很大成功。这些国际经验都给我们实施区域经济协调发展战略提供了有益的启示。实施地区经济协调发展战略，对地区经济结构进行战略性调整，是我国经济进入新的发展阶段和实现第三步战略目标的要求。加快振兴东北老工业基地，增强东北地区经济的整体竞争力，形成继珠江三角洲、长江三角洲和环渤海经济圈后的又一快速增长区域，对于提升综合国力，优化发展格局，走新型工业化道路，实现全面建设小康社会的目标，都具有全局性的经济意义和政治意义，是我国在新世纪新的发展阶段的一项重大战略。

　　(二)中央财政介入的现实判断：发展经验和财力支持

　　二、财税政策的切入点

　　在坚持市场导向和立足东北老工业基地现有基础的前提下，我们认为，财税政策应主要集中在解决企业历史包袱、促进科技进步与产业升级、发挥老工业基地比较优势，大力扶持民营经济发展、推动资源型城市的转型以及完善社会保障体系等关键环节上，以实现振兴东北老工业基地的重大使命。

　　(一)解决企业历史包袱是实现东北经济轻装上阵的前提

　　在我国政府确立了振兴东北老工业基地的战略决策后，经历了三年改革与脱困后的东北国有企业又面临着新一轮发展机遇。新一轮国企改革的总体思路是加快国有经济布局和结构的战略性调整，推动企业间的兼并、联合、重组，深化改革，建立现代企业制度，积极推进股份制改造。但是，国有企业沉重的历史包袱(包括资源枯竭型企业退出成本、大中型国有企业的政策性破产、下岗分流人员劳动关系的解除成本、社会统筹经费补充、企业办社会负担以及企业不良债务等)仍可能成为国企改革的最大阻力，其中企业债务问题、人员安置问题和企业办社会问题(如吉林省有40%的企业" 承担办社会职能，每年至少支付35亿元的费用)在东北地区尤显突出。政府财政应该对东北老工业基地实行减债卸负的扶持政策，以为本轮改革的顺利进行创造良好的条件。

　　(二)促进科技进步和产业升级是振兴东北经济的主要任务

　　(三)发挥东北老工业基地的比较优势是立足现实的理性选择

　　在开放、竞争的市场当中，一个企业能够生存下来的必要条件是企业所进入的产业、生产的产品和采用的技术与其所处经济体的要素禀赋结构所决定的比较优势相吻合。如果不符合，其产品的生产成本必然高于按比较优势来选择产业、产品、技术的国内或国外企业，从而缺乏竞争力。从这个意义上说，能否振兴东北，关键取决于能否正确认识东北老工业基地的比较优势，并遵循比较优势发展战略的原则来确立今后的产业、产品和技术结构。东北地区具有全面实现工业化和率先实现现代化的物质技术、科学教育等基础条件，具有完整的重工业体系和配套能力，石油开采、石油化工、钢铁和有色金属冶炼、重型机械制造、汽车和飞机制造等资本与技术密集型工业在全国都占有重要地位，是极具后发优势的地区。此外，东北地区的比较优势还表现在：农业自然资源条件比较好，是国家的重要粮食生产基地;已形成由水陆空立体交通组成的综合运输体系，还是沟通东北亚和欧洲之间里程最近的大陆桥的重要中间站和联络点等。促进具有比较优势产业的发展，是实施财税政策的重要着力点。

　　(四)大力发展民营经济是促进东北振兴的内在动力

　　东北老工业基地经济增长乏力的一个重要原因就是，国有经济比重过大，缺乏市场活力。据统计，东北地区的国有企业大体上占企业总数的70%左右。2024年，吉林省全省国有及国有控股工业企业拥有资产占规模以上工业的82.5%，高于全国平均水平20个百分点。民营经济比重过低，导致市场化程度较低，经济发展内在动力不足。中共十六大明确指出：民营经济是社会主义市场经济的重要组成部分，要毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有经济发展，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。民营经济的发展，有利于老工业基地经济结构的调整和优化，促进老工业基地接续产业的发展和主导产业的转型。民营经济参与国有资产处置，不仅可以盘活国企的存量资产，还可以实现自身做大做强的目标;不仅能促进生产要素在不同产业和不同地区进行流动，而且还能从根本上改变计划经济时期形成的产业和企业分工格局。东北地区发展民营经济的首要目标是，能够吸纳更多的劳动力就业，成为解决就业的重要渠道。政府应该在市场准入、投资领域、进出口、信贷担保、税收等政策方面进一步放宽条件，把发展民营经济作为振兴东北的突破口，以提升市场竞争的有效性和促进经济内生增长机制的形成。

　　(五)推动资源型城市的转型是实现可持续发展的必然要求

　　(六)完善社会保障体系是振兴东北老工业基地的重要保证

　　三、财税政策工具的具体选择

　　(一)财政支出政策的选择

　　(二)税收政策的选择

　　3.加快取消农业税的步伐，充分发挥东北地区“大粮仓”的作用。粮食安全是国家安全的一个重要组成部分。近几年来，我国和世界的粮食产量连年减产，粮食储备不断下降，已经影响到粮食的供应和粮价的稳定。粮食安全问题被提到了重要地位。东北地区是我国的“大粮仓”，其商品粮占到了全国的三分之一。采取政策措施，促进东北地区农业的全面发展，特别是粮食的增产具有重要意义。其中，在东北地区应尽快取消农业税，加快统一城乡税制的步伐，这不失为一项重要决策。为此，需要中央财政通过转移支付，给予大力支持。

　　4.加大对出口退税的支持力度，提高东北地区出口产品的竞争力。据悉，我国已对现行出口货物增值税退税率进行了结构性调整：国家鼓励出口的产品的税率将不降、少降甚至提高，一般性出口产品的税率将适当降低，对国家限制出口的产品和一些资源性产品多降退税率或取消退税。出口退税率下调，将直接提高出口企业的成本和定价，影响产品的市场竞争力。据测算，出口退税率下调3个百分点，将使出口成本上升4%，这将降低出口产品的价格竞争优势。东北地区是自然资源比较丰富的地区，此政策的出台，将使生产原油、木制品等资源性产品的企业受到较大冲击。因此，中央财政应该加大对东北地区出口退税的支持力度，实现出口退税“征多少，退多少，实现真正零税率”的目标，推动东北地区的出口贸易增长。

　　「参考文献」

　　[2] 陈共主编。财政学(第三版)[M].北京：中国人民大学出版社，2024.

　　[3] [美]吉利斯，波金斯，罗默等。发展经济学[M].北京：中国人民大学出版社，1998.

　　[4] 林毅夫，刘培林。振兴东北要遵循比较优势战略的原则[N].南方周末，2024-8-28.