二元结构下的财政支出结构调整

" 〔摘 要〕二元结构既是发展中国家普遍存在的现象，又是这些国家发展滞后的重要根源。目前中国城乡二元结构的存在，成为阻碍经济社会健康、协调和可持续发展的关键因素。本文探讨了二元经济理论的思想内涵及其对中国的适应性，并从公共财政二元分配体制的视角分析了这种结构形成及其进一步固化的原因，从而提出了相应的公共资源配置和财政支出结构调整的对策，为促使这种结构向一元同质的现代化结构转化提供指导。

〔关键词〕二元经济论；城乡二元结构；公共分配；财政支出结构

一、二元经济理论评述

作为一个术语，“二元经济”最初是伯克（Booke，1933）提出，他在对印度尼西亚社会经济的研究中，把该国经济和社会划分为传统部门和现代化的荷兰殖民主义者所经营的资本主义部门，他当时的研究既具有开创性，但同时又仅仅限于对二元经济的一种单纯的描述。典型的二元经济理论是由发展经济学家阿瑟。刘易斯（W A Lewis）提出的，后来经过费景汉（J Fei）和拉尼斯（G Ranis）等发展经济学家们的不断发展、完善和深化，成为描述发展中国家经济发展的一种典型经济发展理论，也被称为“刘易斯—费—拉尼斯模式”（Lewis—Fei—ranisModel）。二元经济理论明确指出了二元经济结构是各国经济发展过程中的一个普遍存在的现象，即以主要为满足农村人口自我消费为主的传统经济部门与资本主义性质的以大工业为代表的现代经济部门并存的“二元经济”现象，提出了发展中国家发展经济的基本模式，进而研究发展中国家利用什么经济机制，由传统经济向现代经济转化，使城乡处于平衡发展状态，最终使二元经济结构变为一元经济结构的规律性。

1 刘易斯的二元经济论

刘易斯的二元经济理论认为，在一定的条件下，农业的边际生产力为零或近乎于零，构成这个部门的成员享受平均的收入分配，与边际生产力无关。劳动者在这种“传统的工资”水平上提供劳动，无论多少劳动力，农业部门都能提供，因而存在无限劳动供给。这是促使二元结构形成并能维系它长期存在的关键性因素，具体表现为传统部门中存在着大量的隐蔽失业者。这种大量隐蔽失业人口的存在，既是传统部门生活水平低下和发展受阻的根源，又是现代部门扩张所需劳动力的源泉。同时，在提供同等质量和同等数量的劳动力的条件下，非熟练劳动者在先进部门比农业部门的工资高。这种工资差异也导致农业部门的劳动力不断地向先进部门转移，直到两者工资水平相近为止。因此，刘易斯理论也叫劳动力无限供给理论。

关于传统农业部门和先进部门的相互关系，刘易斯认为，一方面，农业部门是产生过剩劳动力的根源，即在现行工资水平下，农业部门对现代部门的劳动力供给超过这些部门对劳动力的需求，换言之，发展初期非熟练劳动力是充裕的，从而使现代工业部门能以不变的低工资得到源源不断的劳动力供给。在这个意义上，农业部门劳动力无限地就业是经济发展的前提条件。另一方面，经济发展的推动力来自先进部门。传统农业部门边际生产率为零的隐蔽失业和过剩劳动力的出现，使得工业部门可以形成剩余产出，而剩余产出又通过利润的再投资增加资本存量，不断扩大资本规模，从而创造更多的劳动机会，吸纳更多的农业剩余劳动力，而这正是经济发展的关键。事实上，这里隐含着这样的假设：现代城市部门的资本积累能带来固定比例的劳动力就业的增长，意味着不存在劳动力节约型的技术进步，资本积累与扩张速度越快，创造的就业机会增长也越快，也就越可能将剩余的劳动力吸收到先进部门中去。这种情况一直延续到农业部门的剩余劳动力被先进部门吸收完毕，农业部门的劳动边际生产率不再为零，城市工业部门不提高工资水平就不再有农业劳动力的供给，这时先进部门劳动者和农业劳动者的收入都将随着投资的增加而获得提高，两部门的发展处于平衡状态，经济结构发生转变，经济中的二元结构也由此消失。

2 拉尼斯—费景汉的二元经济理论

拉尼斯—费景汉（G RanisandJ Fei）的二元经济理论是对刘易斯理论的改良精确化。拉尼斯—费景汉提出的两部门概念是由最低生存费部门和资本主义部门构成（以下分别简称为农业部门和工业部门）。他们指出，发展中经济的特征就在于广大的农业部门与规模小的工业部门并存。因农业生产率提高而出现的农业剩余是农业劳动力流入工业部门的先决条件。因此，他们把劳动力向工业部门的流动过程划分为三个阶段：第一阶段类似于刘易斯模型。第二阶段是工业部门吸收那些边际劳动生产率低于农业部门平均产量的劳动力。此时，农业部门劳动力的边际产量为正值，他们向工业部门的转移导致农业部门的萎缩，从而农业向工业提供的剩余减少，农产品供给短缺，使工农业产品间的贸易条件转而有利于农业，工业部门工资开始上涨。第三阶段是经济完成了对二元经济的改造，农业完成了从传统农业向现代农业的转变。农业部门和工业部门工资都由其边际生产力决定，农业部门与工业部门之间的劳动力流动完全取决于边际生产力的变动。经过改进后的模型更准确反映了二元经济发展的内在联系和自然演进过程。

总之，我们认为，应从两个方面来把握刘易斯—费—拉尼斯二元经济论的中心思想：

第一，劳动" 力在两个部门之间的转移构成经济发展的主线。二元经济发展的本质是结构转换。二元经济结构的直接根源是传统部门劳动力的无限供给，因而其转化的关键动力在于不断促进农业部门剩余劳动力向城市和非农业转移。二元经济理论以新古典学派的观点为基础，认为发展中国家的传统农业部门存在着劳动边际生产力为零的隐蔽性失业，而农业部门和现代部门之间存在着工资差别，于是经济的自动机制把劳动力从低工资的农业部门推向高工资的现代部门，提高了农业部门的工资水平，增加了现代部门的就业和产出，最终消除农业部门和现代部门之间的差别并达到充分就业。但需指出的是，这种转移又暗含着一定的条件，包括：农业剩余劳动力向城市（或现代部门）的转移不能有人为的障碍（尤其是体制上的障碍），以使这种转移顺畅自然；农业部门剩余劳动力的素质应不断提高以适应工业化的需要；农业部门的劳动生产率必须不断提高，以与工业部门的劳动生产率大体相当等。

第二，二元经济是两个既相互独立又相互影响的经济部门构成的有机整体。经济发展的过程，就是以城市产业为代表的现代部门取代传统部门的过程，就是农业、农村、农民转变为广义工业、城市和工人的过程，就是家庭生产组织形式变为工厂企业组织的过程。这个过程的终结就是现代经济的一元化格局。这已被发达国家成功地完成了从二元经济向现代一元经济过渡的实践所证明。二元经济理论的一个重要贡献是得出了一国要加速现代化进程，在很大程度上要不失时机地实现二元经济结构向现代经济结构转换的重要结论，并进一步指出要使结构转换得以均衡和持续实现，必须把握现代部门与农业部门的关系。现代部门是主导部门，但农业部门绝不是消极或被动的部门，两部门之间必须均衡互动，在现代部门快速发展的同时，保证农业部门的相应发展。解决这个问题的主要途径是提高农业生产率，因为它是保证工业部门扩张和农业劳动力顺利转移的条件。这就要求改造传统农业，特别是要依靠国家向农业进行特殊投资来提高农业劳动生产率，确保农业生产率与现代部门生产率的同步增长。

二、二元经济理论对中国的适应性分析

任何理论观点，都有自己严格的前提和限制条件。以二元经济理论分析一个国家的经济，无疑也应遵循理论本身的精神和实质。因此，在运用二元经济论分析中国状况时，最重要的、第一位的工作是，审视二元经济论的理论模型赖以建立的前提条件和限制条件是否符合中国的实际，这应是我们能否采用、或在多大程度上采用二元经济的理论和结论的惟一准则。从根本上来说，中国经济的发展虽然有其自身的特殊性，但仍然具有二元结构理论赖以成立的经济条件。主要表现在：第一，中国作为一个发展中大国，国民经济的二元结构特征尤为突出。第二，中国农村劳动力资源丰富是经济发展的比较优势，因而劳动力供给是充分的。第三，中国是一个发展中的国家，资本短缺是经济发展的一个主要约束因素，资本需求与资本供给之间的矛盾将在一个很长的时间持续。

在传统部门与现代部门的关系方面，刘易斯在二元经济的论述中指出“在以小农经济为基础的农业国家中，情况迥然不同。我们知道在小农经济中，如果有关农民的问题为人关注，如果农业的服务体系，农业的信贷制度、道路、水的供应等的基础设施被提供出来，那么农业生产率就会迅速提高。然而我们知道，在缺乏这些措施时，农业有停滞的趋向；我们也知道，仅仅极少数国家已经采取了这些措施。如果资本主义部门与农业部门进行贸易（例如，为取得食物、原料和市场而依赖于贸易），那么贸易的扩大在农业部门萧条时将受到威胁，因为这样促使贸易条件对资本主义部门不利。实际上，小农经济增长的失败很可能是抑制世界上绝大多数不发达国家工业部门扩大的主要原因”。这里我们看到了刘易斯对传统农业的重视，但这种重视是从它对现代部门形成及成长的重大制约作用出发的，原则上还是视传统部门为经济发展中的落后一级，这与中国的情况有很大的差距。

中国是世界上农业文明最悠久的国家，农业部门在“经济现代化”过程中具有特殊意义。其一，农业迄今仍是国民经济的基础，农业部门是现代部门的主要原料提供者。其二，农业部门构成现代部门最重要的市场，没有农业市场，现代部门的发展就要受到极大的制约。其三，农业部门利用大量劳动力，与少量的资本和适当的技术相结合形成的劳动力密集型生产方式，符合中国资源禀赋的低成本比较优势，对经济现代化具有独特的作用。可见，农业部门与现代部门相互关系的主要方面不是对立，而是互补互动。一方面，农业在为现代部门提供原料和资本的同时，也接受现代部门影响，从现代部门发展中得到源源不断的技术和设备，可以在极大范围内提高农业生产效率与实现自身现代化，从而成为经济现代化不可缺少的基本因素；另一方面，现代部门只有在农业部门繁荣的基础上才可能进一步发展壮大。这进一步说明中国经济现代化的途径不是单维的，即简单地用现代部门取代农业部门，而应该通过有效的传导机制—加速农业部门的现代化来实现农业部门和现代部门的协调发展。

就收入分配差距而言，二元经济论认为，因为劳动者有无限的劳动供给，仅仅只得到一个不变的维持生存状态的工资水平，因而劳动力转移所增加的收入主要是由资本所有者和企业家作为剩余占有。但没有指出现代部门与农业部门劳动者之间的收入差别问题，并假定工农业两部门的实际劳动工资是相等的。这个假定与现实不符。在发展中国家，现代部门的工资比农业部门的工资普遍要高。在劳动力转移过程中，由于现代部门的工资比农业部门工资高，因此，城市居民的收入就比农村居民收入增长得快，从而，收入分配将向城市居民倾斜。这就是说，不仅资本家阶级从经济增长中获得更大的好处，而且现代部门工人和城市居民也可以获得比农民更多的收入，结果收入分配越来越不均。

三、中国公共分配的二元结构

中国二元经济结构的产生，是社会生产力发展的必然结果，同时它的长期存在又是社会生产力还比较落后的重要表现。中国在工业化初期为了实施赶超战略，受“工业偏好”思想认识的支配，对城市和乡村、工业和农业、市民和农民实行不同的资源倾斜政策。国家的资源配置在工业与农业之间严重不均，长期过度倾斜于工业，对农业公共投资严重不足，支农支出比重持续下降，导致农业发展严重滞后于工业的发展。具体表现在城市工业工资大大超过农业工资，造成了资本利润率大大下降，难以构成刘易斯所谓的经济增长源泉。同时，在公共产品提供方面出现了严重的公共产品供给的城市化倾向，对农村公共产品的供给严重不足和滞后。

从对农村公共产品总体投入情况看，改革开放以来财政农业支出占财政支出的总体比重是较低的，如果剔除水利气象等事业费支出，农村投入只占财政支出的3%左右。从财政投入的结构看，财政对农村的支出主要提供支援农业生产和农村水平气象等部门的事业费和基本建设支出，这两项一般都占到94%左右，农业科技三项费用所占比重不到一个百分点，而这一部分更能有效地为私人产品带来边际产出增加。即便如此，有限的财政支农资金也还不能完全到位。联合国粮农组织曾要求广大发展中国家农业研究的投资从1980—1999年每年应增加8%，投资份额应占到农业总产值的0.6%左右，我国实际上远没有达到联合国的最低要求；与发展中国家相比较，发展中国家对农村基础设施的投入的一般水平为10%左右，而我国只有3%左右。近年来我国政府加大了对农业的投入，但力度仍显不够。在财政经济状况明显转好的情况下，每年财政对农业的投入占农业生产总值的比重一直处于4%左右水平，这一比例即使在发展中国家也算是很低的。财政对农业投入占财政总投入的比重一直徘徊在7%—8%之间，如果扣除具有广泛外部性的水利基础设施等投入，则这一比例更低，仅4%—5%之间，这种投入力度对于增强农业基础地位，提升农业的国际竞争力显然是不够的。

四、财政支出结构调整的着力点

1 根据经济发展阶段，适时调整公共资源在城乡之间的分配格局

2 重视对农业的财政投入，确保财政支农资金总量的稳定增长

3 优化财政支农资金结构，建立公共财政支农资源配置新体系

公共财政对农业的投入结构集中反映出财政资金在农业支出中的分配构成，体现了公共财政对农业的投入重点和投入方向，是财政支农政策的组成部分。不断优化财政支农资金投入结构也是提高公共财政农业投入效率的主要途径。

（1）有效安排农业基础设施投资。农村基础设施是农村公共品的重要内容，是促进农村经济和社会全面发展的重要基础。农村公路、电力和通讯等基础设施的公共投资是提高农民收入、减少贫困和地区不均等的战略之一，是提高农业的综合" 生产能力和综合效益的重要举措。同时也有利于拓展农民的就业空间，降低农民生产、生活的成本与风险。目前，我国农村基础设施建设面临的突出问题是，农村基础设施建设同全国性、区域性重大基础设施建设配套性差，农村中小型基础设施建设尤其成为薄弱环节。从韩国“新农村运动”的经验和近年来我国加强农村中小型基础设施建设的成效看，在“十一五”期间，要注意加强同国家或跨区域重大基础设施相配套的农村基础设施建设，并将加强农村中小型基础设施建设，作为加强财政支农的重点。在具体实施时，既应该统筹考虑城乡发展及其对中小型基础设施需求的变化趋势，注意有弹性地筛选出不同阶段、不同地区增加农村中小型基础设施建设的重点和优先顺序，又要建立基础设施的绩效评价机制，加强项目管理和对建设过程的多方位监督。

（2）重视农村人力资本质量，明确各级政府义务教育的投资责任。我国义务教育发展的严重失衡是义务教育经费筹措方式的弊端造成的，要从根本上解决全国义务教育的区域差距和城乡差距问题，必须在中央、省、市、县、乡镇各级政府义务教育公共投资中，重点强化中央和省级政府的投资责任，改变当前这两级政府在义务教育公共投资中比例过低的状况。国家要制定义务教育最低财政标准，对低于财政标准的县乡，由中央和省级财政自上而下地通过建立规范化的转移支付或专项补助制度给予财政支持，以此强化中央和省级政府对全国义务教育的宏观调控能力，提高中央和省级政府对义务教育的财政供给水平。

参考文献

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