战后发达国家财政与经济关系的新变化及其启示

" 内容提要:战后，随着发达国家经济社会职能的变化，财政与经济之间的关系也发生了重大变化：财政预算的基本目标是为了实现充分就业和经济的稳定增长，财政预算的赤字、盈余本身不是目的，而是实现以上目的的手段，应在动态中实现财政收支平衡；20 世纪90 年代以来，也逐步注意国家财政、企业和居民个人的承受力，控制财政赤字和财政风险。这给我们提供了有益的启示。

第二次世界大战以后，发达国家财政与经济之间的关系发生了新变化，主要体现在：发达国家对经济的调节已经由消极被动变为积极主动，由短期变为长期，由零散变为系统，由低水平变为高水平。与此相适应，财政在国家调节经济社会当中的地位提高，作用上升，财政预算的基本目标已是为了实现充分就业和经济的稳定增长，财政预算的赤字、盈余本身不是目的，而是实现以上目标的手段，因而在一定时期预算可以是盈余，也可以是赤字在动态中实现财政收支平衡。20 世纪90 年代以来，也逐步注意国家财政、企业和居民个人的承受力，控制财政赤字和财政风险。发达国家财政与经济关系的新变化，不仅对其本国的经济社会产生了重大的影响，对我国的财政改革和财政调节也提供了有益的启示。这种启示主要体现在：

一、财政应更加突出其公共职能，并根据时代发展的要求，丰富公共职能的内容。财政归根结底是为经济发展和社会稳定服务的，应在经济社会发展中逐步实现财政收支平衡财政的公共职能大致包括提供公共产品和服务、调节经济、进行社会管理和维护国家安全等方面。战后以来，发达国家财政的公共职能不仅趋于突出，而且公共职能的内容也得到了丰富和发展。20 世纪80 年代和90 年代以来，在总结战后初期至70 年代经验教训的基础上，发达国家财政逐步减少了对经营性、营利性领域的投入，更加重视民间资本在这些领域的主导作用，而财政主要是通过间接手段，与民间资本配套，引导、支持和推动民间资本的投入。根据古典学派的观点，宏观调节和收入分配不属于公共财政的内容，但到了凯恩斯主义时代，它们便成了公共财政不可或缺的组成部分。也就是说，公共财政的制度和政策更趋成熟了。所谓财政的公共性，是指财政归根结底是为经济发展和社会稳定服务的，也就是为全体纳税人服务的。财政赤字规模的大小当然应考虑国际上通行的警戒指标（如欧盟提出的财政赤字不超过GDP 的3 % ， 国债余额不超过GDP 的60 %等等） ，但更重要的还是适应经济社会全面、协调、可持续发展的要求。财政赤字，主要是与市场经济相联系的，是调节资源配置和收入分配的杠杆或手段。当然，财政也具有自身的相对独立性，也要注意财政赤字的可控性。但最重要的，还是要把财政赤字放在经济社会的大环境中来进行考察。不是财政赤字越多越，也不是一有了赤字便标志着财政经济已“濒于崩溃”。财政政策引导、支持和推动了经济发展，而经济发展又为财政增收提供了保证，经济决定着财政实力的大小。经济与财政之间是一种双向互动的关系。所以，应在经济社会的发展中，在动态中来实现财政收支平衡。

二、应当妥善处理改革（包括财政改革） 与发展、稳定之间的关系，把握好改革措施出台的时间和力度改革与发展、稳定之间应当说从长期、根本上是一致的，即改革是为了更快、更好的发展和实现稳定，为发展和稳定营造良好的环境。但在一定时期内，它们之间又存在着矛盾，在特定条件下（如经济衰退时期） ，这两者的矛盾可能还比较尖锐。因为一定改革政策的出台，不仅可能在一定时期、一定程度上延缓、抑制经济恢复和增长，而且由于改革是对利益格局的调整，它必然会触动不同群体的既得利益，从而包含了不稳定的因素，而这在经济萧条时特别敏感。所以，必须妥善处理改革与发展、稳定之间的关系，三者关系是一个有机整体。凡是有利于发展和稳定的措施应优先和加快实施，凡是在一定时期内不利于发展和稳定的改革改革措施可放缓实施，凡是使老百姓普遍受益的改革要大胆实施。为了使改革获得最广泛的支持，应尽可能使多数人受益，从而缓解社会各类矛盾，化解各种不稳定因素。出台改革措施时，必须统筹兼顾，考虑到社会稳定和社会公平，把改革的力度和社会所能承受的程度协调起来。一是在经济繁荣时期可适当多出台一些改革政策，但对这种繁荣也应进行客观、全面的分析，不可盲目乐观，并考虑改革成本的大小和民众的承受力，再来选择出台改革政策的时间和力度，而不可盲目冒进，否则便可能是欲速而不达。二是在经济萧条时期，则应以出台刺激经济政策为主，少出台改革政策，以保持经济社会的相对稳定，为进一步改革积累条件。如果在萧条时期贸然出台过多改革政策，不仅可能迟滞经济复苏的进程，而且可能使改革计划夭折。三是在制定改革政策时，应尽可能减少和避免政府目标偏离社会目标的倾向，尽可能排除既得利益集团的干扰，以保证改革的公正性。

三、不仅应当注重财政调节的规模和数量，更应当注重财政调节的结构、质量和效益财政调节的规模和数量对于推动经济的持续协调发展当然是重要的，应当予以注重。但政府在对国民经济进行短期调节时，要为中长期财政、货币政策操作留下一个弹性空间，不能一次用满、用足，应抑制公共支出过快膨胀。根据经济社会发展的客观需要，财政在一定时期内出现一定的赤字、政府发行一定数量的国债是不可避免的，但无论是赤字还是国债，均应既考虑经济社会持续发展的要求，也考虑国家财力、企业和居民个人的承受力，以及对企业、居民个人投资和消费信心的影响，应将赤字和国债均控制在警戒线以内，国债应做到借债适度，用债合理，按时偿债。不仅应看到显性国债及其影响，还应看到隐性国债（或有债务） 及其影响，全面控制财政风险。在现代经济的虚拟化过程中，没有一点泡沫是不可能的，但是，政府应在促进实体经济发展的同时，及时调节银行、企业和资本市场的扩张行为，避免过度泡沫化，特别是应控制银行不良债权的过度增加。仅仅注重财政调节的规模和数量是不够的，因为这不仅可能造成财政调节的重点与经济社会发展的“瓶颈”相错位，而且容易造成财政投入的低质量、低效益，从而浪费纳税人的资金。所以，注重财政调节的方向、结构、质量和效益是更为重要的。尤其是在产业结构处于转轨的时期，能否根据经济社会发展的客观要求，及时、准确地调整财政调节的方向和结构，对于确保财政调节的质量和效益具有特别重要的意义。如日本在战后初期，为了缓解物资匮乏，迅速复兴经济，实行了“倾斜生产方式”，财政重点支持了煤炭、钢铁、电力、化肥等基础产业，在20 世纪50 年代中期至60 年代末期的经济高速增长时期，财政转而重点支持了装备制造业、汽车、造船、石油化工等重化学工业部门，在70 年代初期至80 年代初期，又转向重点支持了电子计算机、集成电路、原子能等知识密集型产业的发展。应当说，日本这几次财政调节重点的转变与产业结构转换和升级的方向是基本一致的，因而财政调节重点的确定也是比较准确和比较成功的，基本实现了经济社会运行与财政运行之间的良性循环。但是，80 年代日本财政调节重点或者过于集中在鼓励民间企业在海外购买有价证券、购房置地、盲目参与并购企业上，从而助长了泡沫经济的膨胀，或者依然集中在某些已过剩的行业上（如公路建设等） ，出现了结构僵化，造成许多资源的闲置和浪费，没有根据经济发展水平的提高和产业结构的升级相应转变调节重点，从而使财政调节的质量和效益显著降低。

四、推动经济增长不仅靠财政，更重要的是应扩大民间需求因为民间需求对于推动经济增长起着根本性、先导性的作用。而民间需" 求能否得以扩大，又取决于民间的消费预期和投资预期。将财政的主要职能从直接干预市场资源配置转到收入再分配调节上来，改善消费环境，正确处理消费与投资的关系，将提高消费率、特别是居民消费率作为扩大需求的着力点。扩大需求是经济增长的主要依托。需求分为消费需求和投资需求两部分，投资的最终目标是为了满足消费。消费不振，大批生产资料和生活资料积压、滞销，最终会影响投资。

投资作为中间需求，只有同扩大最终消费需求结合起来，促进消费需求的不断增长，才能使投资取得预期效益，实现社会再生产的良性循环。如果消费上不去，投资是不能持久的。从长期看，刺激居民消费需求是启动需求的关键。要变潜在购买力为现实购买力，扩大居民消费需求，首先必须多渠道提高居民收入水平，增加居民购买力，完善国民收入分配结构，特别是要“雪中送炭”，增加城乡中低收入者的收入，并把增加农民和城镇贫困阶层收入摆在突出的地位。继续适当增加机关事业单位职工资。企业在经济效益提高的基础上，也应当给职工增加工资。根据有进有退的原则，应将政府的职能从主要直接干预市场资源配置转变到再分配调节上来，建立与社会主义市场经济相配套的收入分配和再分配体系。特别是在收入再分配领域应实行公平优先的原则。要扩大居民消费需求，还必须进一步改善社会经济环境，特别是消费环境，提高人们的消费预期，释放购买力存量。我国广大农民、城乡低收入阶层人均纯收入起点低，基数小，在中、短期内大幅度增收缺少现实性，而改善消费环境、调整消费政策则成本低，见效快，起着“四两拨千斤”的作用。这包括降低税费，清理和取消不符合市场经济要求的规定，以及不利于扩大消费的政策；支持和引导服务业的发展，拓宽消费领域，巩固已经形成的住房、通信、旅游、教育、汽车等消费热点，培育和发展社区服务、文化娱乐、体育健身和卫生保健等新的消费增长点；改善供给结构，减少无效供给和低效供给。调整财政支出方向，充分发挥财政资金的乘数效应，以有限的财政投入带动更多的社会投资。扩大内需，仅靠财政投入是远远不够的。财政投资对经济的启动、刺激作用，关键不在于其数量多少，而在于其投资乘数作用的大小。因为在现代市场经济条件下，财政投资在社会总投资中所占的份额不会太高，不可能通过其“单打独斗”来支撑经济的发展，但其对社会投资所具有基础性（公共性） 、带动性、引导性、调节性作用却是至关重要的，这就是通常所说的财政投资的“四两拨千斤”效应，亦即乘数效应。一般说来，其乘数效应越大，所撬动的社会投资越多，财政资金的使用效率越高，社会资金对财政投资需求的“替代效应”也就越高。财政支出首先应明确方向，政府应避免直接介入经营活动，由市场组织经营活动并引入竞争机制。其次为使财政政策对拉动经济增长的作用更加有效，需要研究其拉动经济增长的策略，设法以有限的财政资金增加更多的有效需求，真正把公共财政的思想贯彻到预算安排中，贯彻到支出结构调整中，使财政支出结构调整达到用于满足社会公共需要的目的。要大力发展资本市场，建立和完善中小企业和投资者的融资安排，有效地支持和引导社会投资。一方面应允许非国有经济广泛运用财政贴息、政府控股或参股等手段，增加对基础设施、基础产业、高新技术产业等方面的投入；另一方面，应有选择地运用加速折旧、投资抵免、税收优惠等手段，以引导、刺激企业的科研开发和技改投资热情。此外，还应进一步深化改革，解决体制障碍，改善投资环境，减少和取消限制，加大对全社会非政府投资的组织、引导、协调等。

五、要将财政政策与促进就业政策紧密结合起来，特别是为实施促进就业政策创造良好的宏观环境相对于增长，政府对社会就业负有更为重要的责任。这种责任是政府要作出努力实施充分就业目标的承诺，如今，在多数发达国家选择了就业优先的政策目标之后，各国都结合自己的政治、经济和社会的实际，改变了过去单纯靠现金补助失业者的办法，而选择了事前防止失业和促进就业的政策。财政作为宏观综合调节手段，在保证促进就业政策的落实，为实施促进就业政策提供良好的宏观环境上发挥着特殊的作用。根据我国是世界第一人口大国、劳动力资源非常充足的国情，我国更应把就业优先作为一项基本国策，制订和实施相对独立的就业政策，它包括：创造更多的就业岗位，力争社会的低失业率，促进充分就业的实现；构筑统

一、高效的劳动力市场，对所有的求职者平等地提供包括职业介绍、技能培训等在内的必要的服务；采取一系列积极的劳动力市场政策调节劳动力市场的需求；在就业服务过程中扶助劳动力市场上条件较差的社会成员就业，消除性别、年龄、残疾等方面的歧视；通过立法和监督，维护就业竞争的公平性，保护劳动者的合法权益；通过与社会保障制度的协调，保证失业的社会成员的基本生活；运用经济政策和社会政策促进劳动力市场的进一步开放。从西方福利国家的教训和我国长期发展趋势来看，在完善失业保险与社会救济制度同时，还应看到高福利制度可能导致就业政策的低效率的一面。因而，我们必须把社会保障制度建设同积极的就业政策有效结合起来。社会保障制度建设既要有利于保证全体公民的基本生活，又要有利于提高一个国家的竞争力和活力（包括劳动力的充分自由流动） .如城市居民最低生活保障（“低保”） 是当前社会保障体系建设的一个重点，关键是要合理确定当地“低保”标准和应保对象的补助水平。标准太高，国家负担不起，也容易形成养懒汉机制，不利于促进就业；标准太低，又难以保障困难群众的基本生活。“低保”补助金要按应保对象的实际收入状况准确核定，不能随意搞七折八扣，补差过少；也要防止瞒报收入、补差过多的现象。

六、加速财政对社会保障的投入，充实社会保障基金，加速构建多层次、立体式的社会安全网络社会保障体系的建设，取决于不同国家的历史文化传统、经济发展程度、人们的生活水平、社会政治结构、人们的价值观念等许多方面。各国的社会保障体系与其国民经济一样，都有一个长期的不断改革和完善的过程。社会保障制度的建设过程中，社保基金实行国家、单位、个人分摊；在保证安全性的前提下实现流动和增值等都是改革的体现。依据我国的实际，借鉴发达国家的经验，我国应加大财政对社会保障的投入，充实社会保障基金，加速构建多层次、立体式的社会安全网络。应通过调整财政支出结构，增加财政对社会保障基金的投入力度；通过变现或划拨部分国有资产，或国有股减持消化国有企业转制的部分成本；通过提取国有土地收入的一部分；通过发行一定数量的社会保障国债；通过开征社会保障税、遗产税、奢侈消费税，并从已征收的个人所得税、利息税等税收中划出一定比例；通过发行社会福利彩票等，多形式、多渠道地筹集、充实社会保障基金。还应从财政增收部分中提取一定比例资金，作为养老保险财政储备金，专项用于养老保险基金的积累。应城乡统筹，降低门槛，将社会保障的覆盖范围尽快扩展到各种所有制企业和个体劳动者，提高基金征缴率，保证各单位和个人按时、足额缴纳，应收尽收，并加快农村社会保障体系建设的步伐。应按照安全至上，保值增值，规范透明，政企分开，决策、管理、营运、监督分离的原则，理顺社会保障体制，实现制度统

一、政策规范、管理科学、监督有力的目标。将社会保障基金全部纳入财政专户，实行收支两条线管理。对基金实行征、管、用三分离，税务部门负责基金的统一征收，财政部门负责基金的统一管理，社会保障部门负责基金政策、法规的制定和基" 金的支出结算及社会保障基金社会化管理、服务。要建立健全社会保障预算管理体系，为此，首先要按照“一揽子社会保障预算”方法编制社会保障预算。其次要对各项目实行分项预算管理，也就是对社会保障的各个项目实行分编预算、分开核算、分别管理。要建立健全社会保障基金的社会化发放体系。应把社会保障立法摆在各项立法的优先地位，尽快出台《社会保障法》，建立健全比较完善的社会保障法律体系。应以反贫困为基准，建立社会救济和援助体系，确保所有社会成员的基本生活。在城镇，应进一步完善居民最低生活保障制度，加大各级政府财政投入，对部分困难地区实施更有力的转移支付。以社区为基础，建立以实际生活水平为依据的一体化社会救济体系，确保低收入居民的基本生活，同时积极稳妥地推进基本医疗及教育援助。在农村，除继续强化对贫困地区的扶贫工作外，对非贫困地区贫困人口的扶贫工作也应加强。应在有条件的地区建立和推广农村居民最低生活保障制度，逐步使农村扶贫制度化和规范化。鉴于各种自然灾害对农村贫困的影响较大，还应积极探索更为有效的灾民救助制度和救助方式，如加大受灾地区农业税的减免力度，新增专项转移支付资金等等。