绿色财税政策研究

"

一、我国现行财税政策在保护生态环境方面的不足

（一）有关环境保护的税收政策力度不够。

1．缺少以保护环境为目的的专门税种。这样就限制了税收对环境污染的调控力度，也难以形成专门的用于环境保护的税收收入来源，弱化了税收在环境保护方面的作用。如：在企业所得税中仅有一条对企业利用“三废”（废气、废水、废渣）进行生产的税收优惠措施。而对外商投资企业和外国企业则几乎没有有关环境保护的条款。除了资源税外，专门针对环境问题的征税根本不存在。随着世界经济的一体化和我国即将加入WTO，外来的环境污染叠加在自制的环境污染上，会使我国企业在当今世界重视环境保护的经济圈中因绿色贸易壁垒而失去竞争力。

2．现有税种中有关环保的规定不健全。如消费税虽然将鞭炮、焰火、汽油、摩托车、小汽车等污染环境的消费品纳入课税范围，而且对小汽车按排气量大小确定了差别税率，在一定程度上发挥了控制污染的作用，但未对无铅汽油与含铅汽油市无安装尾气净化装置加以区别，从而降低了税收对污染应有的控制作用，对“白色污染”制品等有害消费品未纳入征管范围。资源税仅对矿产品和盐类资源课税，征收范围过窄，基本上只属于矿藏资源占用税，这与我国资源短缺、利用率低、浪费现象严重的情况极不相称。对土地课征的税种，如土地使用税、耕地占用税、土地增值税等，自成体系，相对独立，没有相互协调配合形成一定体系，不利于土地资源的合理配置，对土地资源的保护和合理开发作用也显得相当有限。

3．考虑环境保护因素的税收优惠措施单一，缺乏针对性、灵活性，影响税收优惠政策实施效果。国际上通用的加速折旧、再投资退税。延期纳税等方式均可应用于环保税收政策中以增加税收政策的灵活性和有效性，而我国几乎没有这方面的内容。

（二）收费政策方面存在问题。

2．现行收费制度对企业的治污积极性无激励作用，且收费成本高、随意性强，使企业对于环境污染收费如同其他收费项目一样，能想办法采取其他方式（如给环保部门回扣或贿赂地方政府）以达到少交或不交的目的，只计算交费与行贿的成本大小，而对治污成本与收费多少的比较漠不关心，这样不仅使收费的激励作用根本失效，而且加大了收费的行政成本支出，加之地方保护主义严重，反而增加部门间协调费用。

二、国际经验对我国实行绿色财税政策的启示

在欧洲，许多国家已实行了绿色财税政策，主要有以下四种形式：一是对废气、废物排放征收环境税。瑞典1991年在所得税大幅度削减的基础上，通过对含碳燃料、二氧化碳排放及家用飞机废气排放征税，不但补偿了减少的税收，而且起到了控制污染的作用。二是改变税法鼓励方向，对污染行为征税。瑞典对使用含铅汽油。污染严重的柴油及化学合成肥料征税。法国和德国对污染水源征税，所得收入用于改造和完善废水处理厂。三是对一般性废弃物和污染征收成本支付税。德国的征税项目繁多，包括有毒废弃物和一次性快餐包装。荷兰对使用水污染原料征税，对家庭废弃物也进行征税。四是对小到电池大到飞机噪音这类的项目征收特别成本支付税。法国实施了二氧化硫税，所得资金用于环境投资。丹麦降低所得税的边际税率，堵塞一系列税收漏洞，逐步将税收负担由所得收入和劳务转到污染和稀缺的资源上。对杀虫剂、除草剂和杀菌剂征税并且正酝酿对使用有毒重金属和以氯消毒的溶剂进行征税，征税所得的全部收入将以拨款方式用于节约能源的投资和削减雇主缴纳的社会保障费。瑞士已开始对挥发性有机化合物征税以减少地面臭氧，对含硫高的供暖燃油也已征税，资金用于国民健康保险基金。

借鉴国际上环保财税政策，我国的绿色财税政策应坚持以下原则：

1．绿色税收政策应以调控为主，聚财为辅，积极发挥税收的经济杠杆作用。为了不加重纳税人的总体财政负担，新增的生态税将通过降低其他一些税的税负来加以抵消。西方国家在实现税制绿色化的过程中，非常注意保持微观经济主体现有的总体税负基本不变，比如在开征新的环境税的同时，降低企业的其他税收负担。我国实现税制绿色化应该建立在不加重企业负担的基础上，结合目前税费制度的改革，在开征生态税收之后，应及时将企业缴纳的大多数环保方面的收费（如排污收费、水资源收费等）并入生态税收中一并征收，以避免重复征收，加重纳税人负担。

2.新开征的环保税与现有相关税种要相互协调配合，以期形成绿色税收调控体系。

3．环保税收入要建立专用基金，严格实行专款专用制度，由财政部门编制专门的预算，由审计部门对资金的使用情况进行跟踪审计。

4．建立完善的财政支出体系，加大对绿色项目的投入。

三、我国的绿色财税政策取向

从经济政策理论上说，稳定的税制结构和支出结构属于制度性政策，赖以形成经济体制的宏观结构；财政补贴与税收减免则属于权衡性政策工具，适于实现零散的、微观的政策目标。为实现可持续发展战略，立足我国的经济发展阶段，针对我国的宏微观经济环境，借鉴国际经验并考虑目前的财税政策现状，我国的绿色财税政策应该是：

（一）在税收政策方面，立足现有税制，在以下方面做出调整：

税收是保护环境的一个重要工具，这是由税收的本质特征所决定的。税收并不命令人们或企业如何做，它只产" 生刺激力或制约力。它是对环境保护法的有力补充。它把绿色革命从“事后惩罚”政变为经济刺激，这种做法会受到企业界欢迎，因为这也减轻了他们的管理负担。

1．调整完善资源税制度。应将目前资源税的征税对象扩大到矿藏资源和非矿藏资源。可增加水资源税，以解决我国日益突出的缺水问题。增加森林资源税和草场资源税，以避免和防止生态破坏行为。待条件成熟后，再对其他资源（如土地、海洋、地热、动植物等资源）课征资源税，并逐步提高税率，对非再生性、非替代性、稀缺性资源课以重税。由于资源与技术设备具有替代性，资源税率的上调必然使资源的价格上升，将诱使纳税人开发使用技术含量高的设备以减少资源的使用量，这将提高资源的使用效率，防止资源的浪费。鉴于土地课征的税种属于资源性质，为了使资源税制更加规范、完善，建议将土地使用税、耕地占用税、土地增值税并入资源税中，共同调控我国资源的合理开采、开发。同时应扩大对土地征税的范围，并适当提高税率，严格减免措施，加强土地资源合理开发利用和保护耕地意识。应将现行资源税计税依据由按应税资源产品销售数量或自用数量计征改为按实际生产数量计征，这可以引导纳税人节约资源，避免过度开采。

2．开征新的环境税。

（l）环境污染税。目前，我国环境污染税缺位，治理污染的资金主要通过征收排污费筹集。而现行的排污收费，由于缺乏强制性和规范性。征收困难，任意拖欠现象严重。在我国环境污染日趋严重、环保资金严重不足的情况下，有必要改排污收费为征税，对排污企业课征污染税。这样环境保护部门只管技术方面的监测和指导问题，而由地方税务部门征税，可以解决政出多门和地方保护主义的问题。并且由行政性收费改为法律上的征税，提高了对污染者收费的法律高度，避免了收费的随意性，降低了征收成本，能保证环保资金的稳定来源，从而促进环境保护事业的发展。

（2）水污染税。开征该税以减轻流入江河及降低土壤质量的污染物。对直接或间接排放废弃污染物和有毒物质而造成水体污染的活动或行为从量征收。开征水污染税的目的在于减轻和防止现有水资源的进一步毒化和污染，保护我国有限的水资源。

（3）大气污染税。开征该税以减少产生温室气体威胁全球气候改变。主要包括二氧化硫税和碳税。我国目前已有对二氧化硫的排污收费，可通过“费改税”，开征二氧化硫税。碳税可在条件成熟时考虑开征。

（4）污染源税。开征该税以减少污水（物）处理工厂和焚化炉排出的污染物。可先对工业废弃物征税，然后逐步考虑对农业废弃物、生活废弃物征税。具体税种可考虑饮料容器税、旧轮胎税、润滑油税、化肥税等。

（5）噪音税。可借鉴国外经验，控制飞机着陆次数对航空公司征税，并将所得收人用于补偿机场周围居民。

（6）生态补偿税。对开采矿产资源、海洋捕捞、围河养鱼、城镇化建设等开征资源环保税，以减少这类开发带来的资源环境破坏。这些新税种开征所获收入应专用于环境保护。

3．合理运用税式支出政策，在已有的税种中增加环境保护性条款。可以从限制与引导入手：一方面是对污染者实行加重税负，一方面是对积极治污者予以税收优惠，这样才能刺激和引导生产者和消费者采用环保方式生产或消费。为了控制污染源，对生产和销售造成严重污染的商品要课以重税，对无污染公害的商品则降低税率课征较轻的税。具体如下：

在增值税中规定：销售自己使用过的除游艇、摩托车和应征消费税的小汽车以外属于货物的固定资产，免于征税。一些大企业将自己更新换下的不符合环保的旧生产设备卖给一些小企业，继续环境污染，应对购建固定资产从环境保护方面进行限制。对于购建环保型的固定资产所发生的进项税额应允许一定量的扣除，以降低企业为环保支付的成本。

消费税应起到限制污染鼓励环保的作用，可在相应提高原税率时考虑其是否安装尾气净化装置而给予一定的优惠。对国内供应能力不足的部分产品将实行较高的消费税税率，如大排气量的轿车、部分汽车配件、混合型卷烟等，以求保护国内市场。

在企业所得税中，除对以废气、废渣、废液和垃圾为原料生产的产品实现利润给予免税外，对投资于环境治理与保护项目的企业实行投资抵免和再投资退税政策进行鼓励，可以允许企业在所得税前的实现利润中抵扣一定比例的投资额，对企业用所得税后利润投资于上述项目的，退还其全部或部分已缴纳的所得税，以鼓励和引导更多的企业重视、参与环境保护活动。要鼓励研制开发无污染公害的新产品，在生产初期给予一定时期的免税支持。对环保产业实行税收优惠政策，可以对环保产业生产者给予适当的税收减免补偿，对环保型固定资产允许加速折旧。即使是生产型外商投资企业，若不符合环保条件则不应给予减免优惠条件。要鼓励科研单位和企业改进生产工艺，研制防治污染的技术和设备，大力开展综合利用变废为宝。对于科研单位和企业研制开发出来的新的技术成果及利用“三废”生产的产品的转让销售所得收入，在一定时期可以给予减免营业税和所得税照顾；对治理污染购置的设备款可按一定比例在税前抵扣。

在进出口税收中，对涉及国家安全的卫生、环保产品可按产品技术标准和卫生检疫标准实行差别性进口关税政策，将某些不合要求的国外产品阻在关外。

（二）规范环保收费制度。

对在生产经营和建设中排放废弃物造成大气、河湖海水质和地表环境严重污染的单位首先应按有关法律限期治理或关停。对超过法定含量标准排放污染物的单位要给予处罚性的罚款。对废水废气超标排污，不一定要费改税。在我国现在已征收水排污费的基础上，还应对锅炉排放烟尘和二氧化硫过量造成大气污染征收气排污费，对倒放大量固体废弃物污染地表环境征收垃圾费。对于交通费，在上下班交通拥挤高峰期以道路通行费形式严格收费。

（三）在财政支出方面，在进一步完善财政支出体系的基础上，侧重于以下几个方面：

1．财政预算分配要增加环保费的支出，作为经常性支出项目并保持一定增长比例。一方面要把每年增加的收人拿出较大部分用于环保预算投入资金。另一方面还可以通过调整预算支出结构，压缩或削减其他支出来解决一部分。增加财政支出防治污染、保护生态环境，促使资源节约与合理利用，要有全局观念，对于东部一些经济发达而污染又很严重的省、市，可在一定程度上压缩生产建设资金来保证增加环保费支出。有些经济欠发达地区，要保证治理污染专项资金专款专用。无论在何处，坚决关停污染严重的企业。

2．清理现行财政补贴政策。补贴作为一种重要的财政手段，在现代各国的财政政策中得到了广泛的应用。补贴是财政支出的一部分，但同其他财政支出相比，补贴有两个特征：其一，补贴是一种财政援助，因此它对接受补贴者会产生激励作用；其二，补贴是为特定的目标或目的服务的，具有鲜明的政策意图。补贴作为财政政策手段的最主要的优点，在于其灵活性和针对性，这是其他财政政策手段所不具有或不完全具有的。当然，补贴手段要有效地发挥作用，需要具备一系列条件，其中包括：补贴的数额应控制在财政财力所能承受的范围之内；补贴的目标应该明确和具体化；补贴的效果应该是可预测性的；补贴应尽量避免扭曲市场机制；补贴的效果应定期进行评估并及时做出相应调整。对与环境有关的补贴，特别是其对环境的影响应作细致的评估，凡对环境有不利影响甚至与环境保护相悖，对新增生态税毫无意义的补贴应取消或减少。自改革开放以来，政府一直对亏损国有企业进行补贴，几乎涉及各行各业，尤其是对化工、交通、能源几个行业的补贴，在一定程度上助长了这些类型企业粗放型生产，不考虑资源合理利用，也" 不考虑生产是否对环境造成污染。取消或减少这类补贴不仅可以减轻财政压力，不干扰环境税收政策的各种安排，而且也符合世界贸易组织的关于补贴只能用于支持技术开发、地区开发和环境保护的精神，有利于我国企业尽快意识到世界经济的绿色趋势，在未来加入世界贸易组织后，因生产的是环保型产品而不受绿色贸易壁垒的影响，从而促进经济绿色化、国际化。

3．发挥政府采购制度的宏观调控作用。从国外经验看，良好的政府采购制度的主要功能之一是发挥宏观调控作用。政府采购客观上对于不同的产品和行业有一定的选择余地，可以据此体现不同的政策倾向。政府可以把环境保护、生态平衡、资源节约与合理开发利用等特定政策目标纳入政府采购的通盘考虑。比如，对于那些政府根据合理的产业政策和技术经济政策认为需要给予一定扶持的绿色产业或技术项目，在政府统一采购的安排中，可以适当向生产有利于环境保护的新产品或运用有利于环境保护的新工艺的厂商倾斜，在政府采购招标方案安排中多包含它们的产品，这样，对这些产业或项目既可形成财力的注入，又可在社会上产生政府做出的示范效应，从而鼓励、刺激其发展。最后值得指出的是：保护环境，实现可持续发展战略是一个动态的复杂工程，在运用财政政策进行调节时，各种财政政策手段之间的协调配合是十分重要的。如果缺乏有效的协调配合，各种政策手段之间可能产生相互冲突，从而抵消财政政策的效果。当一方面以高税限制污染产品的生产和消费，另一方面又对该产品的生产或消费给予补贴时，就会产生这种相互冲突的情况。对于某个特定政策目标而言，配合运用各种政策手段可以产生更好的效果。例如，为了刺激绿色产品的供给，在采用削减边际税率手段的同时，配合应用生产补贴或消费补贴，可对绿色产品生产者产生更多的激励。