中国粮食“政策型”波动及政策转型

【内容提要】中国粮食市场存在政策型波动现象，其根源在于收入目标、安全目标与政策成本的不协调甚至相互冲突。文章试图构建一个三角动力圈模型对此进行剖析，并在此基础上探讨我国粮食政策转型的目标与方向。粮食政策的转型，就是要在市场化的条件下，切断政策目标结构中的动力连接，结合直接补贴政策的改革与完善，建立政策目标分离的、以数量调节为特征的、以最小政策成本为代价的粮食政策框架二元稳定模型。

【摘 要 题】时事评论

【关 键 词】粮食政策/政策型波动/三角动力结构

【正 文】

20世纪70年代末以来，中国卖粮难、买粮难现象反复交替出现，粮食市场价格波动十分显著，粮食市场陷入一种短缺与过剩交替发生的循环波动之中，粮食政策陷入了多了放、放了少、少了统的怪圈，政府也为此付出了沉重的财政代价。中国粮食政策与粮食波动是否存在深层次上的联系？中国粮食波动及粮食政策变迁的内在动力机制是什么？如何通过粮食政策的转型，以更小的政策成本实现更有效的市场调控？本文试图对这些问题作一探讨。

粮食政策型波动：一个现象描述

改革开放以后，中国逐步改革统购统销的体制，提高粮食收购价格，减少定购数量，使粮食生产实现高速增长。1984年的丰收使粮食供给情况大为改观，粮仓爆满，出现了第一次粮食过剩。1985年将统购改为合同定购，实行倒三七比例价，新政策对产量的拉动力度减弱，随即出现粮食生产的滑坡。 1988年至1989年初一段时间，有的地方库存锐减，出现粮价猛涨的现象。之后国家迅速调整政策，再次提高粮食收购价格，减少定购数量，鼓励农民发展粮食生产，到1990年再次出现粮食过剩的现象。在粮食供给较为宽裕的时期，国家进一步深化了粮食流通体制改革。1993年，全国粮食经营放开，取消了定量定价供应体制，向市场体制转轨。但是不久又出现了粮食销区库存紧张、粮价暴涨等现象，影响迅速波及全国。以后在粮价暴涨的阴影和布朗风波的影响下，政府进一步加大了对粮食安全的关注，先后两次大幅提高收购价格，并开始实行保护价政策。从 1996年开始，粮食产量再次增长，出现了连续几年大丰收、库存大增长的局面，粮食价格持续低迷，形成第三次粮食过剩。2024年之后，为了解决新的 过剩问题，国家在保护价政策上逐步退出，先是部分品种退出保护价，后来是部分地区进行市场化改革。此外，国家还鼓励调整种植结构和退耕还林，粮田面积逐步减少，此后连续几年虽产不足需，但粮食价格仍持续低迷，直至2024年10月，粮食价格才又突发攀升之势。将20世纪80年代以来的粮食产量进行移动平均，可以观察到三个波动周期,

20世纪80年代以来粮食波动经历的三个周期正好对应了粮食政策调整的三个周期。拉动性粮食政策使产量上升，而过剩的产量带来的政策成本又对政策提出了调整的要求，调整后的政策对产量的拉动作用下降，引起了产量下降，产量下降引起的市场波动又促成了拉动性粮食政策的再次出台，拉动性政策又一次使产量冲高政策调整与粮食波动如此循环往复。可见，中国粮食波动与政策变动密切相关，中国粮食市场存在政策型波动现象。

粮食政策型波动的成因

（一）三角动力圈模型一个分析模型

中国粮食政策型波动的形成机制可以用三角动力圈模型来进行模拟。

三角动力圈模型的核心是三角动力结构。农民收入、粮食安全、政策成本构成了粮食市场波动的动力框架。三角动力结构三角形上部为两个政策目标，下部为政策成本。在此结构中，收入目标和安全目标是串联的，即安全目标通过收入的实现而实现，农民收入的提高连带地提高粮食产量，提高粮食安全保障度。这在价格政策上体现为提高收购价，在补贴政策上表现为与粮食交售量相关的挂钩型补贴。在政策目标串联的三角动力结构下，政府以一定的政策成本提高农民收入，提高其种粮积极性，通过这一过程拉动粮食产量的提高。但是产量拉动到了一定程度必然带来过剩，这种过剩不仅影响农民收入的增加，而且导致政策成本的剧增。此时政府无力支撑原有的政策体系，不得不对原来的拉动政策进行调整，以降低政策成本。由于政策目标串联结构，新政策减弱了支撑作用，农民收入下降，产量也下降，进而影响到粮食安全。此时政府又会高度紧张，再次拾起政策目标串联结构，通过加大政策投入提高农民收入，以提高粮食产量，从而开启了新一轮的政策循环和波动周期。即政策目标的串联结构使政策在实施到一定时期后产生高额的政策成本，而政策成本的约束使政策效用显现的同时也提出了调整政策、降低政策成本的要求，从而形成了粮食生产波动的三角动力结构。

此外，生产波动在市场中存在放大效应。作用于生产领域的三角动力结构，在流通领域没有得到有效的稳定性调整，甚至出现逆向调节，放大了市场波动。

（二）三角动力结构的历史观察

改革开放后，中国粮食政策总的来看是市场化取向，但也经历了三次收、放的反复，粮食产量也经历了三个上升一下降的周期。

1.第一周期的政策变动与生产波动（1979～1985年）。

从这一时期来看，政策目标是提高农民收入、提高粮食产量，从而保证粮食安全，实现两个目标的兼顾。十一届三中全会指出，农业这个国民经济的基础，这些年来受到了严重的破坏，目前就整体来说还十分薄弱，必须首先调动我国几亿农民的积极性，在经济上关心他们的物质利益，在政治上保证他们的民主权利。1979年粮食购销价格从夏粮上市时提高20％，超购部分在这个基础上再加价50％，同时规定销价一律不动。在政策的拉动下粮食产量不断提高，到1984年达到4.07亿吨，粮食过剩成为全局性的问题，集中表现为广泛的卖粮难、储粮难和运粮难。为此政府也付出了高昂的政策成本，1984年财政补贴比1979年增长了174.41％，其中收购性补贴增长了212.46％。在粮食丰收的情况下，粮食安全效用下降，政府面临政策成本的压力，政策目标的结构发生了游离，政策的着眼点向减轻财政压力倾斜。从1985年起，取消粮食统购，改为合同定购。定购的粮食，国家确定按倒三七 比例计价收购（即三成按原来的统购价，七成按原来的超购价），定购以外部分可以自由上市。85粮改当年，财政补贴比上年下降13.59％，其中收购性补贴下降19.15％；同时，粮食产量下降2820万吨，降幅达6.93％，是1978年以来降幅最大的年份。这样，中国粮食政策在三角动力结构下完成了第一次拉动与衰减的循环，粮食产量也出现了由升到降的波动周期。

2.第二周期的政策变动与生产波动（1986～1993年）。

粮食流通体制经过1985年短暂放开的市场化改革过程后，在粮食供求骤然紧张的形势下，又退回到计划经济的老路上。这期间，无论是合同定购还是国家定购，在粮食购销方面实际上都是双轨运营：对一部分粮食流通继续实行计划控制，对另一部分粮食流通放开经营，让市场调节。在合同定购的政策框架内，1986年以来在定购数量、价格等方面都采取了一些调整措施：一是提高合同定购的粮食价格，连续5年调高粮食定购价格，1989年水稻、小麦和玉米的合同定购价比 1985分别提高了43.4％、14.2％和21.8％；二是调减合同定购基数，在1985年790亿公斤基础上减少了36.7％；三是委托代购和议转平，大幅度地调减粮食的定购基数后，国家平价销售的缺口由议价粮弥补（议转平）。虽然1985年后，粮食生产连续数年徘徊不前，但是在政策的不断拉动之下，再次出现了粮食生产的高峰。

1990年，粮食又获得了大丰收，产量达到4.46亿吨，重新出现了卖粮难的问题。同时，财政补贴也达到了历史高峰，比1985年增长了160％，其中收购性补贴增长了60％。此时，政策成本已超过政府可以承受的极限，降低财政压力成为迫切的需要。这一阶段，政策变革的直接动机是政府想甩掉不堪重负的巨额财政补贴包袱。1993年，在1991年和1992年部分地区试点的基础上实行保量放价、购销同价政策，规定中央和地方财政减下来的粮食加价、补贴款要全部用于建立粮食风险基金。由于粮食市场的放开，沿海发达省市的农民开始将农业生产资源更多地投入到盈利水平高的产业，从而导致沿海局部地区粮食产量下降。1993年，浙江、福建和广东粮食播种面积分别比前一年减少10％、5％和8％，当年三省粮食总产分别下降8％、5％、10％。汇率并轨、地区间的封锁加上当地市场供应短缺，使东南沿海地区粮价迅速上涨，并且很快蔓延至全国。由于独立储备制度缺位，政府无法通过市场手段来控制市场价格的波动，于是又回归到行政手段上。以上是中国粮食产量在三角动力结构作用下的第二次拉动与衰减的循环。

3.第三周期的政策变动与生产波动（1994～2024年）。

1994年，保量放价政策被束之高阁，一些原有做法又被启用。1994年四种粮食（小麦、稻谷、玉米、大豆）的综合平均定购价提高44.4％，保量放价成了提价定购。至此，1992～1993年开始的价格自由化尝试在短短不到一年的时间内便迅速逆转，最终于1994年下半年又回到价格双轨的体制中。1994年，布朗的《谁来养活中国？》在国内外引发了激烈讨论。在经历了粮价飞涨及布朗风波以后，政府对粮食安全更为关注，并采取保护价政策拉动产量的提高：1993年开始建立粮食保护价制度；1997年将粮食保护价制度扩大到完成定购任务后的农民余粮；1998年5月实行三项政策，在高价位敞开收购农民所有余粮。在此期间，经过两年的提价，收购保护价已相当于1993年的205.2％。这一时期，政府的政策意图仍然是通过提高农民收入增强其种粮积极性，从而保证粮食安全。但这一次与前两次不同的是，政府十分关注政策成本，特别是1998年的保护价政策中，政府试图在不支付政策成本的条件下通过国有企业垄断收购实现农民收入的提高。但由于事实上垄断无法实现，政策的实际成本仍在发生，只是暂时以潜在的政策成本存在。因此，这一时期的政策目标和政策成本仍然符合三角动力结构。

其后，在产量达到一定高度以后，出于保护农民收入的目标考虑，继续执行保护价政策，在串联的收入、安全目标结构下，持续的保护价政策使供过于求问题更为严重（注：保护价政策的主要目的在于保护眼下农民收入，但是由于挂钩型的保护价政策没有割断农民收入和粮食安全（产量）的联系，保护价政策在保护农民利益的同时，也带来了过剩产量的进一步累积。所以从政策结构来看，此时仍然深陷在三角动力结构的桎梏中。）。累积的过剩产量伴随着沉重的政策成本，最后在财力的约束下，使保护价政策逐步退却。与此相对应，粮食产量在20世纪90年代末至2024年10月以前一直呈下降的态势。至此，中国粮食产量在政策变动的影响下经历了上升和下降的第三个周期。

（三）政策变动与生产波动的计量分析

1.政策变量的选择与阶段的划分。

在三角动力结构的分析中，重要的是要研究政策力度与产量波动的关系。为了便于进行计量分析，必须选择适当的变量来反映政策的力度。

在20世纪90年代初以前政府通过提高收购价、减少定购数量等方式促进粮食生产，这一时期由于销价不变，政府对提高购价后形成的倒挂给予补贴，减少定购粮引致的平价粮缺口通过议转平等方式解决，因此，政策的力度可通过收购性补贴规模（在这里也包括议转平差价（注：虽然议转平差价是对消费者的补贴，但由于其形成是对定购粮缺口的替代，实际上其数额的增加反映了收购环节农民收入的提高。））来反映。收购性补贴刻画了政策力度的大小，因此可选择收购性补贴作为购销同价前的政策变量。

对于购销同价以后特别是实行保护价后，由于没有完整的收购性补贴额作为计量依据，只能通过政府收购价与市场价的差乘以收购量得出模拟的补贴数。但由于数据可得性的限制，这一方案无法操作。替代的办法是通过政策性贷款的规模来计量政策力度。保护价水平高、收购量大则政策力度大，反之则小。在保护价政策下，政府没有通过财政补贴来补贴生产者，而是通过贷款来支付收购资金，因此，政策性的收购贷款规模可反映政策作用的力度。收购贷款和财政补贴之间存在内在联系，收购贷款中存在潜在的政策成本，这种潜在政策成本在一定条件下将向财政补贴转化（每一次粮食清查审计都是对前一阶段财务挂账的财政确认）。因此，选择政策性贷款作为政策变量与选择收购性补贴作为变量在逻辑上是一脉相承的。

由于选择的政策变量不同，下文以1991年为界，划分为两个阶段来进行分析。第一阶段（1980～1990年）包括了粮食生产上升下降上升这1.5个周期。第二阶段（1991～2024年）包括了粮食生产下降上升下降另1.5个周期，以上两阶段包括了三个粮食波动周期，其中第二周期（1986～1993年）被分别划在第一阶段末和第二阶初。

2.1980～1990年政策对生产影响的计量验证。

从中国历年粮食产量的序时数据可以看出，中国粮食产量呈长期增长的趋势，这主要是受优质品种及农药、化肥等技术因素的影响。在分析粮食生产波动时，应在对长期趋势进行剔除的基础上计算产量变异率。产量趋势剔除方程为：Y[，t]＝[，0]＋[，1]T[，t]（T[，t]为趋势变量，[，0]、[，1]为待估参数），剔除长期趋势后的绝对波动幅度即为回归方程的残差ε[，t]，相对波动指数即变异率I.F.＝。

粮食产量受自然因素和政策因素双重影响，在下面的分析中，自然因素以受灾面积表示，政策因素以政策性贷款表示。通过EVIEWS对1980～1990年的数据进行回归，得到：

Y[，t]＝0.157316X[，t]－0.08832Z[，t]－0.007831C

（2.008）（－1.00473）（－0.009875）

R[2]＝0.743485；AR[2]＝0.679356

其中，Y[，t]为t年的产量变异率，X[，t]为t年的收购性补贴变异率（根据粮食企业财务资料计算，并通过物价指数进行了折算），Z[，t]为t年的受灾面积变异率。结果显示，收购性补贴和粮食产量变异率呈显著正相关关系，受灾面积和粮食产量变异率呈负相关关系。以上结果说明，以收购性补贴变动刻画的政策作用对粮食产量变动有较大的影响，且政策因素的影响大于自然因素的影响，波动主要是由政策造成的。

3.1991～2024年政策对生产影响的计量验证。

这期间，粮食生产经历了下降、拉升、下降这1.5个周期。其中，1991～1993年是向购销同价逐渐转变的时期，政策力度不易计量，因此本文将这一时期作为背景进行处理，即在1993年供求紧张的背景下，分析1993年以后政策拉动对产量的影响。另外，2024～2024年是部分地区进行市场化改革试点、直接补贴试点的阶段，随着市场化改革的试点以及农业发展银行在保护价政策退却中的政策调整，政策性贷款等政策力度指标不具备典型意义。因此，对于第二阶段，本文剔除了前、后各三年，选择1994～2024年作为样本区间，这一区间包含产量拉升和下降的较为完整的过程，具备典型意义。在此期间，自然因素以受灾面积表示，政策因素以收购性补贴表示。通过EVIEWS 软件对1994～2024年的数据进行回归，得到：

Y[，t＋1]＝0.131306X[，t]－0.31579Z[，t＋1]＋2.437697C

（3.443325）（－1.32408） （1.814959）

R[2]＝0.761931；AR[2]＝0.642896

其中，Y[，t＋1]为t＋1年的产量变异率，X[，t]为t年的贷款变异率（根据农业发展银行统计年鉴计算，经物价指数调整），Z[t＋1]为t＋1年的受灾面积变异率，Y、Z均滞后一年。结果显示，政策性贷款规模和下一年的粮食产量变异率呈显著的正相关关系，受灾面积和粮食产量变异率呈负相关关系。以上结果说明，以政策性贷款变动刻画的政策作用对下一期粮食产量波动有较大的影响。

两个阶段的计量结果的一个较大区别在于：第二阶段的政策作用影响下一期的产量，而第一阶段的政策作用影响当期的产量。这说明随着市场化改革进程的不断深入，本期的政策会对农民下一期的种植意向产生较大的影响。

（四）三角动力结构效应在粮食市场的放大

从前面的分析可以看出，三角动力结构只串联了收入目标和安全目标，没有整合稳定目标，缺乏稳定性的调控政策，在政策目标和政策成本的相互作用下引起了产量波动。这种产量波动直接影响了粮食市场的稳定。从我国的粮食政策来看，稳定粮食市场往往是市场发生波动后的应对之策。从总体的政策设计上看，稳定目标未能列入首要的目标。虽然在某些特殊时期，稳定粮食市场成为首要的、第一位的目标，但这些都是在拉高产量以保证粮安全、提高价格以提高农民收入的政策目标实现之后，市场供求失衡时采取的稳定补救措施。从中国粮食政策实施的客观结果来看，其稳定市场的目标是潜在的、从属的。因此，稳定性政策是在 三角动力结构之外的，是对三角动力结构引起的波动的弥补，是一种事后的对策。这种对策在事后的作用是有限的。同时，由于资产选择心理的影响，生产的波动在市场中存在天然的放大效应，追涨杀跌的心理因素不仅放大了农民的存粮波动，而且影响到粮食经营者的库存波动，即粮食价格上涨时惜售，粮食价格下跌时抛售，这些又都放大了生产波动。在存在通货膨胀时，这一现象更为严重，如不对粮食市场进行有效调控，市场波动将更为剧烈。虽然政府为平抑市场波动付出了很大的努力，但储备调节及进出口调节由于体制原因，不仅调控效果不佳，甚至发生逆向调节的现象，进一步放大了波动。这是政策型波动的另外一个层面。

中国粮食政策的转型

从上面的分析可以看出，在挂钩型补贴政策下，安全目标和收入目标相串联，二者与政策成本一起构成互相推动的动力结构三角动力结构，这是粮食政策型波动的根源。互相串联的安全和收入目标，在粮食短缺时是统一的。但在粮食过剩时，两者的冲突则十分明显：虽然此时安全度高，但由于供过于求，农民增收存在压力，除非有足够的财力维持高额的补贴，否则产量的增加不一定会保证农民收入的提高。若继续以高额的补贴来维持农民收入，则将持续拉高产量，引致更为高昂的政策成本。政策成本的约束不断地要求政策发生变动。这种内在动力机制，使这种政策安排成为一种不稳定结构，一般只能作为短期的应急措施，而不应作为长期的政策框架。为此，在中国粮食市场化改革的今天，必须对粮食政策实行转型。

（一）中国粮食政策的转型设计二元稳定模型

近年来，我国在对农民的补贴方式上进行了直接补贴改革。但是，就目前各地的直补实践而言，要么是单一挂钩型直补，要么是单一脱钩型直补，不能解决多重政策目标的冲突问题。为消除政策型波动，应在安全目标和收入目标相分离（注：这种分离是指政策目标的分离，而不是手段的分离。收入效应是粮食安全目标实现的手段，在市场化条件下，粮食安全目标的实现必须通过收入效应来实现，这种收入来源是调控型补贴；但是农民收入的政策目标不是通过基于调控型补贴的收入效应来实现，而是通过与产量不挂钩的收入型补贴来实现。调控型补贴属安全目标范畴，收入型补贴属收入目标范畴。）的基础上，建立目标并联的、二元稳定的粮食政策结构，在发挥市场配置资源的基础作用前提下，以相机抉择的具体政策安排分别对安全和收入进行调控。这种政策结构不仅割断了目标结构中的动力连接，具有自稳定性，而且将稳定目标分别整合在安全和收入目标之中，即在稳定的条件下分别实现安全和 收入目标。这种政策结构使政策成本与政策目标直接对应，在市场化逐步规范的条件下实现成本可控，从而以最小的政策成本实现稳定、安全和收入 多重政策目标。

粮食流通市场化是二元稳定结构赖以存在的制度环境。实行粮食流通市场化，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，政府只是对市场的缺陷进行有限的弥补，能由市场解决的政府绝不包办。这样就减少了资源配置中的扭曲和浪费，同时也缩小了政策成本的范围，从而使政府能以较小的政策成本达到粮食政策的多重目标。

在农民收入上，原来单一地靠提高价格、加大政策成本投入，造成一时的、脉冲式的增长。而农民收入目标在市场化的环境下应通过三个方面来实现：一是稳定的市场；二是财政补贴的政策支持；三是农村劳动力转移。这既使政策成本的范围缩小，又使支持政策在财力上具有可持续性。

在粮食安全上，以往过分注重本国的现期产量，存在产量最大化偏好，不仅造成了沉重的财政负担，而且使粮食安全无以为继，最终危及粮食安全。因此，必须以合理的政策成本来保障可持续的粮食安全。转型后，粮食政策的安全目标，应通过建立以储备为核心、进口为补充、生产能力后备为基础的安全保障体系来实现。这一体系的本质在于出现波动或者危机时有可靠的增量供给可资利用，而不是追求现期的产量最大化。因此，有效的产量调控十分必要。对此，可结合储备吞吐，配套推行有选择的粮食休种制度，通过挂钩型补贴在边际上进行有效的调控。若出现粮食相对过剩，政府一方面可吸纳储备，另一方面可对特定的地区实施粮食休种（允许种植其他非粮食作物），休种土地作为粮食生产后备资源，政府对实行粮食休种地区的农户给予粮食休种补贴；当粮食短缺时，则进行相反操作。通过有选择的粮食休种制度设计，视实际情况相机抉择，实现粮食储备和生产能力后备的联动，从而在着眼于稳定的基础上实现粮食安全。（注：这里是假设封闭条件下的调控方式，如果在开放条件下，进口能发挥较大的调节功能，相机抉择的产量调控范围将进一步缩小。）

（二）二元稳定模型下的补贴政策二元直补体系

二元 稳定模型将政策目标进行了分离，直接补贴政策的施行也为这种分离提供了可能。在二元稳定模型下，直补体系也应是二元的，其结构如表1所示。

表1 二元直补体系系统 农民收入直补系统(脱钩型) 粮食安全直补系统(挂钩型)

政策目标 (市场稳定条件下)提高农民收入 (市场稳定条件下)保证粮食安全

方式 和农村税费改革、农民收入保险相结合 和订单农业或休种计划相结合

补贴依据 农业税计税面积 订单商品量或休种面积

适时适度 根据社会经济发展和财力可能逐步提高 根据预警信息相机抉择

制度基础 粮食流通市场化，充分发挥市场机制的作用

技术基础 信息充分化，建立全国粮食产销预警预测信息平台

在二元直补体系中，农民收入目标被分离出来。农民收入直补不能只对粮食进行补贴，而应针对农民的耕地面积（计税面积）进行补贴。这种脱钩型补贴有利于农民进行种植结构调整，提高种植业收入，而不会误导农民单向扩大粮食生产，造成增产不增收的所谓贫困化增长。粮食安全补贴体系，则在以储备为核心的粮食安全体系基础上，结合有选择的粮食休种制度，通过挂钩型补贴在边际上对产量进行有效的调控。

总之，中国粮食市场反复交替出现卖粮难、买粮难的波动是一种政策型波动，其深层动因在于三角动力结构的存在。三角动力结构的系统性偏误在于以价格控制为特征的、政策目标串联的政策结构。要解决政策型波动问题，必须针对三角动力结构实行政策转型，将收入和安全目标进行分离，在二者的并联结构中整合稳定目标，由三角动力结构转变为二元稳定结构，同时以二元直接补贴体系与之相配套，建立起政策目标分离、以数量调节为特征、以最小政策成本为代价的粮食政策体系，从而消除政策型波动现象，实现稳定、收入和安全的多重政策目标。

【参考文献】

[1]李岳云、蒋乃华、郭忠兴：《中国粮食波动论》，中国农业出版社2024年版。

[2]卢锋：《半周期改革现象我国粮棉流通改革和食物安全研究》，北京大学出版社2024年版。

[3]李成贵：《中国的粮食问题（二）粮改的弯路》，《粮油加工与食品机械》2024年第6期。

[4]胡靖：《自产底线与有限的WTO区域中国粮食安全模式选择》，《经济科学》2024年第6期。